國家發展改革委關于開展政府和社會資本

合作的指導意見

發改投資[2014]2724號

 

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委：

　　為貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》（國發〔2014〕60號）有關要求，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，促進調結構、補短板、惠民生，現就開展政府和社會資本合作提出如下指導意見。

　　一、充分認識政府和社會資本合作的重要意義

　　政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。開展政府和社會資本合作，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

　　二、準確把握政府和社會資本合作的主要原則

　　（一）轉變職能，合理界定政府的職責定位。開展政府和社會資本合作，對轉變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。

　　（二）因地制宜，建立合理的投資回報機制。根據各地實際，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　（三）合理設計，構建有效的風險分擔機制。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

　　（四）誠信守約，保證合作雙方的合法權益。在平等協商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經簽署必須嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。

　　（五）完善機制，營造公開透明的政策環境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環境，確保項目實施決策科學、程序規范、過程公開、責任明確、穩妥推進。

　　三、合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式

　　（一）項目適用范圍。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

　　（二）操作模式選擇。

　　1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

　　2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

　　3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

　　（三）積極開展創新。各地可以根據當地實際及項目特點，積極探索、大膽創新，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力，并靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。

　　四、建立健全政府和社會資本合作的工作機制

　　（一）健全協調機制。按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與有關部門建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。

　　（二）明確實施主體。按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

　　（三）建立聯審機制。為提高工作效率，可會同相關部門建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。審查結果作為項目決策的重要依據。

　　（四）規范價格管理。按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，加快理順價格水平。加強價格行為監管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規范政府價格行為，提高政府定價、調價的科學性和透明度。

　　（五）提升專業能力。加強引導，積極發揮各類專業中介機構在PPP項目的資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施效率。加強PPP相關業務培訓，培養專業隊伍和人才。

　　五、加強政府和社會資本合作項目的規范管理

　　（一）項目儲備。根據經濟社會發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理。從準備建設的公共服務、基礎設施項目中，及時篩選PPP模式的適用項目，按照PPP模式進行培育開發。各省區市發展改革委要建立PPP項目庫，并從2015年1月起，于每月5日前將項目進展情況按月報送國家發展改革委（具體要求見附件1）。

　　（二）項目遴選。會同行業管理部門、項目實施機構，及時從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，編制實施方案并提交聯審機制審查，明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。

　　（三）伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

　　（四）合同管理。項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。各地可參考《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（見附件2），細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。

　　（五）績效評價。項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。

　　（六）退出機制。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

　　六、強化政府和社會資本合作的政策保障

　　（一）完善投資回報機制。深化價格管理體制改革，對于涉及中央定價的PPP項目，可適當向地方下放價格管理權限。依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。

　　（二）加強政府投資引導。優化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，優先支持引入社會資本的項目。合理分配政府投資資金，優先保障配套投入，確保PPP項目如期、高效投產運營。

　　（三）加快項目前期工作。聯合有關部門建立并聯審批機制，在科學論證、遵守程序的基礎上，加快推進規劃選址、用地預審、環評審批、審批核準等前期工作。協助項目單位解決前期工作中的問題和困難，協調落實建設條件，加快項目建設進度。

　　（四）做好綜合金融服務。鼓勵金融機構提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道。

　　七、扎實有序開展政府和社會資本合作

　　（一）做好示范推進。各地可選取市場發育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕的市縣，以及具有穩定收益和社會效益的項目，積極推進政府和社會資本合作，并及時總結經驗、大力宣傳，發揮好示范帶動作用。國家發展改革委將選取部分推廣效果顯著的省區市和重點項目，總結典型案例，組織交流推廣。

　　（二）推進信用建設。按照誠信踐諾的要求，加強全社會信用體系建設，保障政府和社會資本合作順利推進。政府要科學決策，保持政策的連續性和穩定性；依法行政，防止不當干預和地方保護；認真履約，及時兌現各類承諾和合同約定。社會資本要守信自律，提高誠信經營意識。

　　（三）搭建信息平臺。充分利用并切實發揮好信息平臺的橋梁紐帶作用。可以利用現代信息技術，搭建信息服務平臺，公開PPP項目的工作流程、評審標準、項目信息、實施情況、咨詢服務等相關信息，保障信息發布準確及時、審批過程公正透明、建設運營全程監管。

　　（四）加強宣傳引導。大力宣傳政府和社會資本合作的重大意義，做好政策解讀，總結典型案例，回應社會關切，通過輿論引導，培育積極的合作理念，建立規范的合作機制，營造良好的合作氛圍，充分發揮政府、市場和社會資本的合力作用。

　　開展政府和社會資本合作是創新投融資機制的重要舉措，各地要高度重視，切實加強組織領導，抓緊制定具體的政策措施和實施辦法。各級發展改革部門要按照當地政府的統一部署，認真做好PPP項目的統籌規劃、綜合協調等工作，會同有關部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。

　　附件：1、PPP項目進展情況按月報送制度

　　　　2、政府和社會資本合作項目通用合同指南

 

國家發展改革委

2014年12月2日

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件1

 

PPP項目進展情況按月報送制度

 

一、各省區市發展改革委要建立PPP項目庫，及時跟蹤調度、梳理匯總項目實施進展。從2015年1月起，于每月5日前將PPP項目進展情況，通過全國發展改革系統縱向網按月報送至國家發展改革委。

二、報送內容包括文字材料及進展情況表。文字材料主要包括PPP項目的推進措施、進展情況、存在問題及意見建議等內容。進展情況按下表要求填寫。

PPP項目進展情況表
填表單位：			填報日期：					單位:億元
序號	項目名稱	建設內容及規模	行業	項目總投資	PPP操作模式	社會資本情況		項目進展情況(截至上月底)	備注
						主體名稱	投資額
一	在建項目
1	XXX項目
2	XXX項目
	……
二	擬建項目
1	XXX項目
2	XXX項目
	……
備注：PPP操作模式指BOT、BOO、BOOT等，根據具體情況填寫。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 附件2

政府和社會資本合作項目通用合同指南

（2014年版）

目 錄

使用說明……………………………………………………………6

第一章 總 則................................. ........9

第1條 術語定義和解釋...................... ........9

第2條 合同背景和目的...................... .......10

第3條 聲明和保證.......................... .......10

第4條 合同生效條件........................ .......10

第5條 合同構成及優先次序................... ......10

第二章 合同主體......................................11

第6條 政府主體............................... ....11

第7條 社會資本主體............................ ...11

第三章 合作關系......................................13

第8條 合作內容............................... ....13

第9條 合作期限............................... ....14

第10條 排他性約定............................. ...14

第11條 合作履約擔保...............................14

第四章 投資計劃及融資方案............................14

第12條 項目總投資.................................15  

第13條 投資控制責任...............................15

第14條 融資方案...................................15

第15條 政府提供的其他投融資支持...................16

第16條 投融資監管.................................16

第17條 投融資違約及其處理.........................16

第五章 項目前期工作..................................16

第18條 前期工作內容及要求.........................16

第19條 前期工作任務分擔...........................17

第20條 前期工作經費...............................17

第21條 政府提供的前期工作支持.....................17

第22條 前期工作監管...............................17

第23條 前期工作違約及處理.........................17

第六章 工程建設......................................17

第24條 政府提供的建設條件.........................18

第25條 進度、質量、安全及管理要求.................18

第26條 建設期的審查和審批事項.....................18

第27條 工程變更管理...............................18

第28條 實際投資認定...............................19

第29條 征地、拆遷和安置...........................19

第30條 項目驗收...................................19

第31條 工程建設保險...............................19

第32條 工程保修...................................19

第33條 建設期監管.................................20  

第34條 建設期違約和處理...........................20

第七章 政府移交資產..................................20

第35條 移交前準備.................................20

第36條 資產移交...................................21

第37條 移交違約及處理.............................21

第八章 運營和服務....................................21

第38條 政府提供的外部條件.........................21

第39條 試運營和正式運營...........................22

第40條 運營服務標準...............................22

第41條 運營服務要求變更...........................23

第42條 運營維護與修理.............................23

第43條 更新改造和追加投資.........................23

第44條 主副產品的權屬.............................23

第45條 項目運營服務計量...........................23

第46條 運營期的特別補償...........................24

第47條 運營期保險.................................24

第48條 運營期政府監管.............................24

第49條 運營支出...................................24

第50條 運營期違約事項和處理.......................24

第九章 社會資本主體移交項目..........................25

第51條 項目移交前過渡期...........................25

第52條 項目移交...................................25

第53條 移交質量保證...............................26  

第54條 項目移交違約及處理.........................26

第十章 收入和回報....................................26

第55條 項目運營收入...............................26

第56條 服務價格及調整.............................27

第57條 特殊項目收入...............................27

第58條 財務監管...................................27

第59條 違約事項及其處理...........................28

第十一章 不可抗力和法律變更..........................28

第60條 不可抗力事件...............................28

第61條 不可抗力事件的認定和評估...................28

第62條 不可抗力事件發生期間各方權利和義務.........28

第63條 不可抗力事件的處理.........................28

第64條 法律變更...................................29

第十二章 合同解除....................................29

第65條 合同解除的事由.............................29

第66條 合同解除程序...............................29

第67條 合同解除的財務安排.........................29

第68條 合同解除后的項目移交.......................30

第69條 合同解除的其他約定.........................30

第十三章 違約處理....................................30

第70條 違約行為認定...............................30

第71條 違約責任承擔方式...........................30

第72條 違約行為處理...............................31  

第十四章 爭議解決....................................31

第73條 爭議解決方式...............................31

第74條 爭議期間的合同履行.........................31

第十五章 其他約定....................................32

第75條 合同變更與修訂.............................32

第76條 合同的轉讓.................................32

第77條 保密.......................................32

第78條 信息披露...................................32

第79條 廉政和反腐.................................32

第80條 不棄權.....................................32

第81條 通知.......................................33

第82條 合同適用法律...............................33

第83條 適用語言...................................33

第84條 適用貨幣...................................33

第85條 合同份數...................................33

第86條 合同附件...................................33  

使用說明

為規范政府和社會資本合作項目合同編制工作，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給能力，根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）有關要求，編制《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》。

一、編制原則

1.強調合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利義務。

2.強調提高公共服務質量和效率。政府通過引入社會資本和市場機制，促進重點領域建設，增加公共產品有效供給，提高公共資源配置效率。

3.強調社會資本獲得合理回報。鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項目運作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報。

4.強調公開透明和陽光運行。針對項目建設和運營的關鍵環節，明確政府監管職責，發揮專業機構作用，提高信息公開程度，確保項目陽光運行。

5.強調合法合規及有效執行。項目合同要與相關法律法規和技術規范做好銜接，確保內容全面、結構合理、具有可操作性。

6.強調國際經驗與國內實踐相結合。借鑒國外先進經驗，總結國內成功實踐，積極探索，務實創新，適應當前深化投融資體制改革需要。

二、主要內容

項目合同由合同正文和合同附件組成，《合同指南》主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段，具有較強的通用性。原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。其他模塊可根據實際需要靈活選用。例如，建設-運營-移交模式的項目合同除了10個通用模塊之外，還需選用投資計劃及融資、工程建設、運營和服務、社會資本主體移交項目等模塊。

三、使用要求

1.合作項目已納入當地相關發展規劃，并按規定報經地方人民政府或行業主管部門批準實施。

2.合同簽署主體應具有合法和充分的授權，滿足合同管理和履約需要。

3.在項目招標或招商之前，政府應參考《合同指南》組織編制合同文本，并將其作為招標或招商文件的組成部分。

4.社會資本確定之后，政府和社會資本可就相關條款和事項進行談判，最終確定并簽署合同文本。

5.充分發揮專業中介機構作用，完善項目合同具體條款，提高項目合同編制質量。

6. 參考《合同指南》設置章節順序和條款。如有不能覆蓋的事項，可在相關章節或“其他約定”中增加相關內容。

四、其他

1.各行業管理部門可參考《合同指南》，分別研究制定相應行業的標準合同范本。

2.各地要及時總結開展政府和社會資本合作中的經驗教訓，不斷細化、完善合同文本。

3.國家發展改革委將根據各地的實踐情況，及時對《合同指南》進行修訂完善。

 

第一章 總 則

 

政府和社會資本合作項目合同（簡稱“項目合同”），是指政府主體和社會資本主體依據《中華人民共和國合同法》及其他法律法規就政府和社會資本合作項目的實施所訂立的合同文件。

本章應就項目合同全局性事項進行說明和約定，具體包括合同相關術語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構成等。

本章為項目合同的必備篇章。

第1條. 術語定義和解釋

 

為避免歧義，項目合同中涉及的重要術語需要根據項目具體情況加以定義。凡經定義的術語，在項目合同文本中的內涵和外延應與其定義保持一致。

需要定義和解釋的術語通常包括但不限于：

（1）項目名稱與涉及合同主體或項目相關方的術語，如“市政府”、“項目公司”等。

（2）涉及項目技術經濟特征的相關術語，如 “服務范圍”、“技術標準”、“服務標準”等。

（3）涉及時間安排或時間節點的相關術語，如 “開工日”、“試運營日”、“特許經營期”等。

（4）涉及合同履行的相關術語，如“批準”、“不可抗力”、“法律變更”等。

（5）其他需定義的術語。

第2條. 合同背景和目的

為便于更準確地理解和執行項目合同，對合同簽署的相關背景、目的等加以簡要說明。

第3條. 聲明和保證

項目合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相關事項加以聲明和保證，并明確項目合同各方因違反聲明和保證應承擔相應責任。主要內容包括：

（1）關于已充分理解合同背景和目的，并承諾按合同相關約定執行合同的聲明。

（2）關于合同簽署主體具有相應法律資格及履約能力的聲明。

（3）關于合同簽署人已獲得合同簽署資格授權的聲明。

（4）關于對所聲明內容真實性、準確性、完整性的保證或承諾。

（5）關于誠信履約、提供持續服務和維護公共利益的保證。

（6）其他聲明或保證。

第4條. 合同生效條件

根據有關法律法規及相關約定，涉及項目合同生效條件的，應予明確。

第5條. 合同構成及優先次序

本條應明確項目合同的文件構成，包括合同正文、合同附件、補充協議和變更協議等，并對其優先次序予以明確。

 

第二章 合同主體

本章重點明確項目合同各主體資格，并概括性地約定各主體的主要權利和義務。

本章為項目合同的必備篇章。

第6條. 政府主體

1.主體資格

簽訂項目合同的政府主體，應是具有相應行政權力的政府，或其授權的實施機構。本條應明確以下內容：

（1）政府主體的名稱、住所、法定代表人等基本情況。

（2）政府主體出現機構調整時的延續或承繼方式。

2.權利界定

項目合同應明確政府主體擁有以下權利：

（1）按照有關法律法規和政府管理的相關職能規定，行使政府監管的權力。

（2）行使項目合同約定的權利。

3.義務界定

項目合同應概括約定政府主體需要承擔的主要義務，如遵守項目合同、及時提供項目配套條件、項目審批協調支持、維護市場秩序等。

第7條. 社會資本主體

1.主體資格

  

 

簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。

本條應明確以下內容：

（1）社會資本主體的名稱、住所、法定代表人等基本情況。

（2）項目合作期間社會資本主體應維持的資格和條件。

2.權利界定

項目合同應明確社會資本主體的主要權利：

（1）按約定獲得政府支持的權利。

（2）按項目合同約定實施項目、獲得相應回報的權利等。

3.義務界定

項目合同應明確社會資本主體在合作期間應履行的主要義務，如按約定提供項目資金，履行環境、地質、文物保護及安全生產等義務，承擔社會責任等。

4.對項目公司的約定

如以設立項目公司的方式實施合作項目，應根據項目實際情況，明確項目公司的設立及其存續期間法人治理結構及經營管理機制等事項，如：

（1）項目公司注冊資金、住所、組織形式等的限制性要求。

（2）項目公司股東結構、董事會、監事會及決策機制安排。

（3）項目公司股權、實際控制權、重要人事發生變化的處理方式。

如政府參股項目公司的，還應明確政府出資人代表、投資金

 

額、股權比例、出資方式等；政府股份享有的分配權益，如是否享有與其他股東同等的權益，在利潤分配順序上是否予以優先安排等；政府股東代表在項目公司法人治理結構中的特殊安排，如在特定事項上是否擁有否決權等。

第三章 合作關系

本章主要約定政府和社會資本合作關系的重要事項，包括合作內容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等。

本章為項目合同的必備篇章。

第8條. 合作內容

項目合同應明確界定政府和社會資本合作的主要事項，包括：

1.項目范圍

明確合作項目的邊界范圍。如涉及投資的，應明確投資標的物的范圍；涉及工程建設的，應明確項目建設內容；涉及提供服務的，應明確服務對象及內容等。

2.政府提供的條件

明確政府為合作項目提供的主要條件或支持措施，如授予社會資本主體相關權利、提供項目配套條件及投融資支持等。

涉及政府向社會資本主體授予特許經營權等特定權利的，應明確社會資本主體獲得該項權利的方式和條件，是否需要繳納費用，以及費用計算方法、支付時間、支付方式及程序等事項，并明確社會資本主體對政府授予權利的使用方式及限制性條款，如不得擅自轉讓、出租特許經營權等。

 

 

3.社會資本主體承擔的任務

明確社會資本主體應承擔的主要工作，如項目投資、建設、運營、維護等。

4.回報方式

明確社會資本主體在合作期間獲得回報的具體途徑。根據項目性質和特點，項目收入來源主要包括使用者付費、使用者付費與政府補貼相結合、政府付費購買服務等方式。

5.項目資產權屬

明確合作各階段項目有形及無形資產的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。

6.土地獲取和使用權利

明確合作項目土地獲得方式，并約定社會資本主體對項目土地的使用權限。

第9條. 合作期限

明確項目合作期限及合作的起訖時間和重要節點。

第10條. 排他性約定

如有必要，可做出合作期間內的排他性約定，如對政府同類授權的限制等。

第11條. 合作履約擔保

如有必要，可以約定項目合同各方的履約擔保事項，明確履約擔保的類型、提供方式、提供時間、擔保額度、兌取條件和退還等。對于合作周期較長的項目，可分階段安排履約擔保。

第四章 投資計劃及融資方案

 

本章重點約定項目投資規模、投資計劃、投資控制、資金籌措、融資條件、投融資監管及違約責任等事項。

本章適用于包含新建、改擴建工程，或政府向社會資本主體轉讓資產（或股權）的合作項目。

第12條. 項目總投資

1.投資規模及其構成

（1）對于包含新建、改擴建工程的合作項目，應在合同中明確工程建設總投資及構成，包括建筑工程費、設備及工器具購置費、安裝工程費、工程建設其他費用、基本預備費、價差預備費、建設期利息、流動資金等。合同應明確總投資的認定依據，如投資估算、投資概算或竣工決算等。

（2）對于包含政府向社會資本主體轉讓資產（或股權）的合作項目，應在合同中明確受讓價款及其構成。

2.項目投資計劃

明確合作項目的分年度投資計劃。

第13條. 投資控制責任

明確社會資本主體對約定的項目總投資所承擔的投資控制責任。根據合作項目特點，可約定社會資本主體承擔全部超支責任、部分超支責任，或不承擔超支責任。

第14條. 融資方案

項目合同需要明確項目總投資的資金來源和到位計劃，包括以下事項：

（1）項目資本金比例及出資方式。

 

（2）債務資金的規模、來源及融資條件。如有必要，可約定政府為債務融資提供的支持條件。

（3）各類資金的到位計劃。

第15條. 政府提供的其他投融資支持

如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件。

第16條. 投融資監管

若需要設定對投融資的特別監管措施，應在合同中明確監管主體、內容、方法和程序，以及監管費用的安排等事項。

第17條. 投融資違約及其處理

項目合同應明確各方投融資違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

第五章 項目前期工作

本章重點約定合作項目前期工作內容、任務分工、經費承擔及違約責任等事項。

本章為項目合同的必備篇章。

第18條. 前期工作內容及要求

明確項目需要完成的前期工作內容、深度、控制性進度要求，以及需要采用的技術標準和規范要求，對于超出現行技術標準和規范的特殊規定，應予以特別說明。如包含工程建設的合作項目，應明確可行性研究、勘察設計等前期工作要求；包含轉讓資產（或股權）的合作項目，應明確項目盡職調查、清產核資、資產評估

 

等前期工作要求。

第19條. 前期工作任務分擔

項目合同應分別約定政府和社會資本主體所負責的前期工作內容。

第20條. 前期工作經費

明確政府和社會資本主體分別承擔的前期工作費用。對于政府開展前期工作的經費需要社會資本主體承擔的，應明確費用范圍、確認和支付方式，以及前期工作成果和知識產權歸屬。

第21條. 政府提供的前期工作支持

政府應對社會資本主體承擔的項目前期工作提供支持，包括但不限于：

（1）協調相關部門和利益主體提供必要資料和文件。

（2）對社會資本主體的合理訴求提供支持。

（3）組織召開項目協調會。

第22條. 前期工作監管

若需要設定對項目前期工作的特別監管措施，應在合同中明確監管內容、方法和程序，以及監管費用的安排等事項。

第23條. 前期工作違約及處理

項目合同應明確各方在前期工作中違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

第六章 工程建設

本章重點約定合作項目工程建設條件，進度、質量、安全要

 

求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項。

本章適用于包含新建、改擴建工程的合作項目。

第24條. 政府提供的建設條件

項目合同可約定政府為項目建設提供的條件，如建設用地、交通條件、市政配套等。

第25條. 進度、質量、安全及管理要求

項目合同應約定項目建設的進度、質量、安全及管理要求。詳細內容可在合同附件中描述。

（1）項目控制性進度計劃，包括項目建設期各階段的建設任務、工期等要求。

（2）項目達標投產標準，包括生產能力、技術性能、產品標準等。

（3）項目建設標準，包括技術標準、工藝路線、質量要求等。

（4）項目安全要求，包括安全管理目標、安全管理體系、安全事故責任等。

（5）工程建設管理要求，包括對招投標、施工監理、分包等。

第26條. 建設期的審查和審批事項

項目合同應明確需要履行的建設審查和審批事項，并明確社會資本主體的責任，以及政府應提供的協助與協調。

第27條. 工程變更管理

 

項目合同應約定建設方案變更（如工程范圍、工藝技術方案、設計標準或建設標準等的變更）和控制性進度計劃變更等工程變更的觸發條件、變更程序、方法和處置方案。

第28條. 實際投資認定

項目合同應根據投資控制要求，約定項目實際投資的認定方法，以及項目投資發生節約或出現超支時的處理方法，并視需要設定相應的激勵機制。

第29條. 征地、拆遷和安置

項目合同應約定征地、拆遷、安置的范圍、進度、實施責任主體及費用負擔，并對維護社會穩定、妥善處理后續遺留問題提出明確要求。

第30條. 項目驗收

項目驗收應遵照國家及地方主管部門關于基本建設項目驗收管理的規定執行。項目驗收通常包括專項驗收和竣工驗收。項目合同應約定項目驗收的計劃、標準、費用和工作機制等要求。如有必要，應針對特定環節做出專項安排。

第31條. 工程建設保險

項目合同應約定建設期需要投保的相關險種，如建筑工程一切險、安裝工程一切險、建筑施工人員團體意外傷害保險等，并落實各方的責任和義務，注意保險期限與項目運營期相關保險在時間上的銜接。

第32條. 工程保修

項目合同應約定工程完工之后的保修安排，內容包括但不限

于：

（1）保修期限和范圍。

（2）保修期內的保修責任和義務。

（3）工程質保金的設置、使用和退還。

（4）保修期保函的設置和使用。

第33條. 建設期監管

若需要，可對項目建設招標采購、工程投資、工程質量、工程進度以及工程建設檔案資料等事項安排特別監管措施，應在合同中明確監管的主體、內容、方法和程序，以及費用安排。

第34條. 建設期違約和處理

項目合同應明確各方在建設期違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

第七章 政府移交資產

本章重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交范圍和標準、移交程序及違約責任等。

本章適用于包含政府向社會資本主體轉讓或出租資產的合作項目。

第35條. 移交前準備

項目合同應對移交前準備工作做出安排，以保證項目順利移交，內容一般包括：

（1）準備工作的內容和進度安排。

（2）各方責任和義務。

 

 

（3）負責移交的工作機構和工作機制等。

第36條. 資產移交

合同應對資產移交以下事項進行約定：

（1）移交范圍，如資產、資料、產權等。

（2）進度安排。

（3）移交驗收程序。

（4）移交標準，如設施設備技術狀態、資產法律狀態等。

（5）移交的責任和費用。

（6）移交的批準和完成確認。

（7）其他事項，如項目人員安置方案、項目保險的轉讓、承包合同和供貨合同的轉讓、技術轉讓及培訓要求等。

第37條. 移交違約及處理

項目合同應明確資產移交過程中各方違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

第八章 運營和服務

本章重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監管、運營支出及違約責任等事項。

本章適用于包含項目運營環節的合作項目。

第38條. 政府提供的外部條件

項目合同應約定政府為項目運營提供的外部條件，如：

（1）項目運營所需的外部設施、設備和服務及其具體內容、

 

規格、提供方式（無償提供、租賃等）和費用標準等。

（2）項目生產運營所需特定資源及其來源、數量、質量、提供方式和費用標準等，如污水處理廠的進水來源、來水量、進水水質等。

（3）對項目特定產出物的處置方式及配套條件，如污水處理廠的出水、污泥的處置，垃圾焚燒廠的飛灰、灰渣的處置等。

（4）道路、供水、供電、排水等其他保障條件。

第39條. 試運營和正式運營

項目合同應約定試運營的安排，如：

（1）試運營的前提條件和技術標準。

（2）試運營的期限。

（3）試運營期間的責任安排。

（4）試運營的費用和收入處理。

（5）正式運營的前提條件。

（6）正式運營開始時間和確認方式等。

第40條. 運營服務標準

項目合同應從維護公共利益、提高運營效率、節約運營成本等角度，約定項目運營服務標準。詳細內容可在合同附件中描述。

（1）服務范圍、服務內容。

（2）生產規模或服務能力。

（3）技術標準，如污水廠的出水標準，自來水廠的水質標準等。

（4）服務質量，如普遍服務、持續服務等。

 

（5）其他要求，如運營機構資質、運營組織模式、運營分包等。

第41條. 運營服務要求變更

項目合同應約定運營期間服務標準和要求的變更安排，如：

（1）變更觸發條件，如因政策或外部環境發生重大變化，需要變更運營服務標準等。

（2）變更程序，包括變更提出、評估、批準、認定等。

（3）新增投資和運營費用的承擔責任。

（4）各方利益調整方法或處理措施。

第42條. 運營維護與修理

項目合同應約定項目運營維護與設施修理事項。詳細內容可在合同附件中描述。

（1）項目日常運營維護的范圍和技術標準。

（2）項目日常運營維護記錄和報告制度。

（3）大中修資金的籌措和使用管理等。

第43條. 更新改造和追加投資

對于運營期間需要進行更新改造和追加投資的合作項目，項目合同應對更新改造和追加投資的范圍、觸發條件、實施方式、投資控制、補償方案等進行約定。

第44條. 主副產品的權屬

項目合同應約定在運營過程中產生的主副產品（如污水處理廠的出水等）的權屬和處置權限。

第45條. 項目運營服務計量

 

項目合同應約定項目所提供服務（或產品）的計量方法、標準、計量程序、計量爭議解決、責任和費用劃分等事項。

第46條. 運營期的特別補償

項目合同應約定運營期間由于政府特殊要求造成社會資本主體支出增加、收入減少的補償方式、補償金額、支付程序及協商機制等。

第47條. 運營期保險

項目合同應約定運營期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。

第48條. 運營期政府監管

政府有關部門依據自身行政職能對項目運營進行監管，社會資本主體應當予以配合。政府可在不影響項目正常運營的原則下安排特別監管措施，并與社會資本主體議定費用分擔方式，如：

（1）委托專業機構開展中期評估和后評價。

（2）政府臨時接管的觸發條件、實施程序、接管范圍和時間、接管期間各方的權利義務等。

第49條. 運營支出

項目合同應約定社會資本主體承擔的成本和費用范圍，如人工費、燃料動力費、修理費、財務費用、保險費、管理費、相關稅費等。

第50條. 運營期違約事項和處理

項目合同應明確各方在運營期違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違

  

 

約責任。

第九章 社會資本主體移交項目

本章重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。

本章適用于包含社會資本主體向政府移交項目的合作項目。

第51條. 項目移交前過渡期

項目合同應約定項目合作期屆滿前的一定時期（如12個月）作為過渡期，并約定過渡期安排，以保證項目順利移交。內容一般包括：

（1）過渡期的起訖日期、工作內容和進度安排。

（2）各方責任和義務，包括移交期間對公共利益的保護。

（3）負責項目移交的工作機構和工作機制，如移交委員會的設立、移交程序、移交責任劃分等。

第52條. 項目移交

對于合作期滿時的項目移交，項目合同應約定以下事項：

（1）移交方式，明確資產移交、經營權移交、股權移交或其他移交方式。

（2）移交范圍，如資產、資料、產權等。

（3）移交驗收程序。

（4）移交標準，如項目設施設備需要達到的技術狀態、資產法律狀態等。

（5）移交的責任和費用。

（6）移交的批準和完成確認。

  

 

（7）其他事項，如項目人員安置方案、項目保險的轉讓、承包合同和供貨合同的轉讓、技術轉讓及培訓要求等。

第53條. 移交質量保證

項目合同應明確如下事項：

（1）移交保證期的約定，包括移交保證期限、保證責任、保證期內各方權利義務等。

（2）移交質保金或保函的安排，可與履約保證結合考慮，包括質保金數額和形式、保證期限、移交質保金兌取條件、移交質保金的退還條件等。

第54條. 項目移交違約及處理

項目合同應明確項目移交過程中各方違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

第十章 收入和回報

本章重點約定合作項目收入、價格確定和調整、財務監管及違約責任等事項。

本章為項目合同的必備篇章。

第55條. 項目運營收入

項目合同應按照合理收益、節約資源的原則，約定社會資本主體的收入范圍、計算方法等事項。詳細內容可在合同附件中描述。

（1）社會資本主體提供公共服務而獲得的收入范圍及計算方法。

  

 

（2）社會資本主體在項目運營期間可獲得的其他收入。

（3）如涉及政府與社會資本主體收入分成的，應約定分成機制，如分成計算方法、支付方式、稅收責任等。

第56條. 服務價格及調整

項目合同應按照收益與風險匹配、社會可承受的原則，合理約定項目服務價格及調整機制。

1.執行政府定價的價格及調整

（1）執行政府批準頒布的項目服務或產品價格。

（2）遵守政府價格調整相關規定，配合政府價格調整工作，如價格聽證等。

2.項目合同約定的價格及調整

（1）初始定價及價格水平年。

（2）運營期間的價格調整機制，包括價格調整周期或調價觸發機制、調價方法、調價程序及各方權利義務等。

第57條. 特殊項目收入

若社會資本主體不參與項目運營或不通過項目運營獲得收入的，項目合同應在法律允許框架內，按照合理收益原則約定社會資本主體獲取收入的具體方式。

第58條. 財務監管

政府和社會資本合作項目事關公共利益，項目合同應約定對社會資本主體的財務監管制度安排，明確社會資本主體的配合義務，如：

（1）成本監管和審計機制。

  

 

（2）年度報告及專項報告制度。

（3）特殊專用賬戶的設置和監管等。

第59條. 違約事項及其處理

項目合同應明確各方在收入獲取、補貼支付、價格調整、財務監管等方面的違約行為的認定和違約責任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。

第十一章 不可抗力和法律變更

本章重點約定不可抗力事件和法律變更的處理事項。

本章為項目合同的必備篇章。

第60條. 不可抗力事件

項目合同應約定不可抗力的類型和范圍，如自然災害、社會異常事件、化學或放射性污染、核輻射、考古文物等。

第61條. 不可抗力事件的認定和評估

項目合同應約定不可抗力事件的認定及其影響后果評估程序、方法和原則。對于特殊項目，應根據項目實際情況約定不可抗力事件的認定標準。

第62條. 不可抗力事件發生期間各方權利和義務

項目合同應約定不可抗力事件發生后的各方權利和義務，如及時通知、積極補救等，以維護公共利益，減少損失。

第63條. 不可抗力事件的處理

項目合同應根據不可抗力事件對合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。造成合同部分不能履行，可協商變更或解除項目合同；造成合同履行中斷，可繼續履行合同并就

 

中斷期間的損失承擔做出約定；造成合同履行不能，應約定解除合同。

第64條. 法律變更

項目合同應約定，如在項目合同生效后發布新的法律、法規或對法律、法規進行修訂，影響項目運行或各方項目收益時，變更項目合同或解除項目合同的觸發條件、影響評估、處理程序等事項。

第十二章 合同解除

本章重點約定合同解除事由、解除程序，以及合同解除后的財務安排、項目移交等事項。

本章為項目合同的必備篇章。

第65條. 合同解除的事由

項目合同應約定各種可能導致合同解除的事由，包括：

（1）發生不可抗力事件，導致合同履行不能或各方不能就合同變更達成一致。

（2）發生法律變更，各方不能就合同變更達成一致。

（3）合同一方嚴重違約，導致合同目的無法實現。

（4）社會資本主體破產清算或類似情形。

（5）合同各方協商一致。

（6）法律規定或合同各方約定的其他事由。

第66條. 合同解除程序

項目合同應約定合同解除程序。

第67條. 合同解除的財務安排

  

 

按照公平合理的原則，在項目合同中具體約定各種合同解除情形時的財務安排，以及相應的處理程序。如：

（1）明確各種合同解除情形下，補償或賠償的計算方法，賠償應體現違約責任及向無過錯方的利益讓渡。補償或賠償額度的評估要堅持公平合理、維護公益性原則，可設計具有可操作性的補償或賠償計算公式。

（2）明確各方對補償或賠償計算成果的審核、認定和支付程序。

第68條. 合同解除后的項目移交

項目合同應約定合同解除后的項目移交事宜，可參照本指南“項目移交”條款進行約定。

第69條. 合同解除的其他約定

結合項目特點和合同解除事由，可分別約定在合同解除時項目接管、項目持續運行、公共利益保護以及其他處置措施等。

第十三章 違約處理

其他章節關于違約的未約定事項，在本章中予以約定；也可將關于違約的各種約定在本章集中明確。

本章為項目合同的必備篇章。

第70條. 違約行為認定

項目合同應明確違約行為的認定以及免除責任或限制責任的事項。

第71條. 違約責任承擔方式

項目合同應明確違約行為的承擔方式，如繼續履行、賠償損

 

 

失、支付違約金及其他補救措施等。

第72條. 違約行為處理

項目合同可約定違約行為的處理程序，如違約發生后的確認、告知、賠償等救濟機制，以及上述處理程序的時限。

第十四章 爭議解決

本章重點約定爭議解決方式。

本章為項目合同的必備篇章。

第73條. 爭議解決方式

1.協商

通常情況下，項目合同各方應在一方發出爭議通知指明爭議事項后，首先爭取通過友好協商的方式解決爭議。協商條款的編寫應包括基本協商原則、協商程序、參與協商人員及約定的協商期限。若在約定期限內無法通過協商方式解決問題，則采用調解、仲裁或訴訟方式處理爭議。

2.調解

項目合同可約定采用調解方式解決爭議，并明確調解委員會的組成、職權、議事原則，調解程序，費用的承擔主體等內容。

3.仲裁或訴訟

協商或調解不能解決的爭議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決。采用仲裁方式的，應明確仲裁事項、仲裁機構。

第74條. 爭議期間的合同履行

訴訟或仲裁期間項目各方對合同無爭議的部分應繼續履行；除法律規定或另有約定外，任何一方不得以發生爭議為由，停止

 

項目運營服務、停止項目運營支持服務或采取其他影響公共利益的措施。

第十五章 其他約定

本章約定項目合同的其他未盡事項。

為項目合同的必備篇章。

第75條. 合同變更與修訂

可對項目合同變更的觸發條件、變更程序、處理方法等進行約定。項目合同的變更與修訂應以書面形式作出。

第76條. 合同的轉讓

項目合同應約定合同權利義務是否允許轉讓；如允許轉讓，應約定需滿足的條件和程序。

第77條. 保密

項目合同應約定保密信息范圍、保密措施、保密責任。保密信息通常包括項目涉及國家安全、商業秘密或合同各方約定的其他信息。

第78條. 信息披露

為維護公共利益、促進依法行政、提高項目透明度，合同各方有義務按照法律法規和項目合同約定，向對方或社會披露相關信息。詳細披露事項可在合同附件中明確。

第79條. 廉政和反腐

項目合同應約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業和防范腐敗的責任。

第80條. 不棄權

 

 

合同應聲明任何一方均不被視為放棄本合同中的任何條款，除非該方以書面形式作出放棄。任何一方未堅持要求對方嚴格履行本合同中的任何條款，或未行使其在本合同中規定的任何權利，均不應被視為對任何上述條款的放棄或對今后行使任何上述權利的放棄。

第81條. 通知

項目合同應約定通知的形式、送達、聯絡人、通訊地址等事項。

第82條. 合同適用法律

項目合同適用中華人民共和國法律。

第83條. 適用語言

項目合同應約定合同訂立及執行過程中所采用的語言。對于采用多種語言訂立的，應明確以中文為準。

第84條. 適用貨幣

明確項目合同所涉及經濟行為采用的支付貨幣類型。

第85條. 合同份數

項目合同應約定合同的正副本數量和各方持有份數，并明確合同正本和副本具有同等法律效力。

第86條. 合同附件

項目合同可列示合同附件名稱。